Từ ngày 01/7/2016 đến nay, khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL 2015) đã có hiệu lực thi hành, cùng với việc thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, ở nhiều đơn vị cấp huyện trong tỉnh, Phòng Tư pháp đang lúng túng khi được giao nhiệm vụ tham mưu xác định hình thức nghị quyết của HĐND cấp mình là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính.
Căn nguyên của sự lúng túng nêu trên bắt nguồn từ sự nhận thức chưa thống nhất về nội dung quy định tại Điều 12, Điều 30 của Luật Ban hành VBQPPL 2015 và Điều 26 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, về thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện; đặc biệt là trong trường hợp hiện nay HĐND cấp huyện cần phải ban hành nghị quyết để sửa đổi, bổ sung một số nghị quyết về phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng đã được HĐND cùng cấp ban hành trước ngày 01/7/2016 dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật.
Cụ thể đang có hai nhóm ý kiến như sau:
Nhóm ý kiến thứ nhất: cho rằng trước thời điểm 01/7/2016, khi Điều 30 Luật Ban hành VBQPPL 2015 chưa được kích hoạt, để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình về phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng tại địa phương, HĐND cấp huyện đã ban hành một số nghị quyết dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, nay muốn bổ sung, sửa đổi, bãi bỏ hoặc thay thế các nghị quyết đó cũng phải ban hành nghị quyết dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì:
- Trước ngày 01/7/2016 HĐND cấp huyện có thể áp dụng Điều 9 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND để sửa đổi bổ sung nghị quyết do mình ban hành là có căn cứ được quy định tại Khoản 1 Điều 11 Luật này: "Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của chính Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân đã ban hành văn bản đó ...".
- Và kể từ ngày 01/7/2016 trở đi khi Luật Ban hành VBQPPL 2015 có hiệu lực pháp luật, 3 Điều 172 và Khoản 1 Điều 12 Luật này cũng quy định: "Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó ...". Do đó để sửa đổi, bổ sung nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện đã ban hành trong nhiệm kỳ 2010 – 2015 thì HĐND cấp huyện nhiệm kỳ 2016 – 2021 phải ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật mới phù hợp với Luật Ban hành VBQPPL 2015.
Nhóm ý kiến thứ hai: cho rằng nghị quyết của HĐND cấp huyện sửa đổi, bổ sung một số chỉ tiêu về phát triển kinh tế xã hội an ninh quốc phòng năm 2016 và nhiệm vụ 6 tháng cuối năm 2016 không nhất thiết phải ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, vì các lẽ sau đây:
Một là, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp huyện được tại Khoản 2 Điều 26, trong lĩnh vực kinh tế, tài nguyên, môi trường là: "Thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của huyện trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt; Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách huyện; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của huyện theo quy định của pháp luật; Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa bàn huyện trong phạm vi được phân quyền; Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác; biện pháp bảo vệ và cải thiện môi trường, phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão, lụt ở địa phương theo quy định của pháp luật". Với quy định như vậy, tại kỳ họp nửa năm việc HĐND cấp huyện xem xét sửa đổi, bổ sung một số chỉ tiêu kinh tế xã hội không nhất thiết phải bằng văn bản quy phạm pháp luật; theo Điều 26 Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì năm 2016 này nên tham mưu HĐND huyện nhiệm kỳ 2016-2021 xem xét đề nghị của UBND cùng cấp để ban hành nghị quyết thông qua kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trung hạn và hằng năm.
Hai là, Điều 30 Luật Ban hành VBQPPL 2015 quy định: "Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao". Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì đây là quy định "cứng" có tính phân quyền (được quy định trong luật chứ không phải văn bản dưới luật), cho nên hoạt động ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện (kể cả cấp xã) là hoạt động theo phân quyền. Cần phải thấy rằng việc HĐND cấp huyện ban hành nghị quyết mà có nội dung lặp lại như văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên thì một mặt là nó không cần thiết phải làm như vậy; mặt khác nó cũng không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì theo Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL 2015 thì "Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật" (khi HĐND cấp huyện không được luật giao mà ban hành là không đúng thẩm quyền).
Tác giả bài này đồng thuận với nhóm ý kiến thứ 2, và khẳng định rằng HĐND cấp huyện chỉ được ban hành nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật khi luật giao, do đó nghị quyết về các nội dung được quy định tại Điều 26 Luật Tổ chức chính quyền địa phương không phải là văn bản quy phạm pháp luật mà là nghị quyết hành chính thông thường theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương (trừ trường hợp được phân quyền tại một văn bản luật cụ thể) cho dù trong đó có chứa đựng quy phạm pháp luật như đã phân tích ở trên.
Cuối cùng, tác giả bài viết vẫn khẳng định là, HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã theo Luật Ban hành VBQPPL 2015 vẫn có thẩm quyền ban hành nghị quyết, quyết định là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chi khi nào được luật giao. Và như vậy cũng được hiểu là các cơ quan nhà nước cấp trên của cấp xã, cấp huyện không được giao HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã quy định chi tiết các điều, khoản, điểm trong văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên như HĐND, UBND cấp tỉnh.
Trên đây là ý kiến hoàn toàn trên quan điểm cá nhân của người viết, rất mong được quý bạn đọc cùng trao đổi./.

Đoàn Văn Bản - Minh Tâm