Khiếu nại là một trong các quyền cơ bản của công dân được ghi nhận xuyên suốt trong nhiều bản Hiến pháp của nước ta. Và quyền này đã được cụ thể hóa qua nhiều văn bản pháp luật từ pháp lệnh cho đến luật, sau đó là các nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành; đồng thời các văn bản pháp luật này cũng đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần với mục đích là bảo đảm ngày càng tốt hơn cho công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình, qua đó bảo vệ tốt hơn các quyền, lợi ích hợp pháp của họ theo quy định của pháp luật.

Để góp phần giúp người dân hiểu rõ hơn quyền được khiếu nại của mình, bài viết này phân tích và làm rõ những trường hợp khiếu nại được giải quyết theo quy định tại Khoản 1 Điều 7 và những trường hợp khiếu nại không được giải quyết theo Khoản 1 Điều 11 của Luật Khiếu nại năm 2011.

Khoản 1, Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011, quy định: “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính…”. Theo quy định này, thì người khiếu nại lần đầu muốn khiếu nại đối với một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính thì phải chứng minh được quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó có đủ cả 02 yếu tố sau đây:

- Một là, trái pháp luật;

- Hai là, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Nếu thiếu một trong hai tiêu chí trên là không thể khiếu nại được. Bởi nếu có một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính nào đó chỉ có một yếu tố là “trái pháp” luật nhưng không “xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp” của người khiếu nại thì người này không được khiếu nại mà chỉ được tố cáo đến cá nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền nếu họ muốn. Ngược lại, nếu quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó “xâm phạm” trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại nhưng không trái pháp luật, thì đó là những hoạt động thực thi pháp luật bình thường của người có thẩm quyền, đương sự phải có nghĩa vụ chấp hành.

Theo Khoản 8 Điều 2 của Luật khiếu nại năm 2011, thì “quyết định hành chính” được hiểu là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn… để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy có thể nói là “quyết định hành chính” được ban hành dưới bất kỳ hình thức nào của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà có đủ cả hai yếu tố là “trái pháp luật” và “xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp” của cá nhân hay tổ chức thì cá nhân, tổ chức đó có quyền khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011. Điều đó cũng có nghĩa là một khi cá nhân, tổ chức tiến hành khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật thì bắt buộc người, cơ quan có thẩm quyền phải tiếp nhận, thụ lý và giải quyết mà không được từ chối bởi bất cứ lý do gì.

Tuy nhiên, trong thực tế lại có trường hợp người dân khiếu nại đúng luật nhưng người có thẩm quyền lại tìm cách “lách luật”, không chịu tiếp nhận giải quyết khiếu nại bằng cách cố tình hiểu sai Khoản 1 Điều 7 Luật khiếu nại năm 2011 để lái sang Khoản 1 Điều 11 của Luật này nhằm từ chối việc giải quyết khiếu nại của người dân.

Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại năm 2011, quy định các trường hợp khiếu nại không được thụ lý giải quyết: “Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới;… ”.

Trong một trường hợp cụ thể, vấn đề đặt ra là nếu như “quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới” mà rõ ràng là trái pháp luật và xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì người dân đó có được khiếu nại hay không? Và người đã ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính đó có nghĩa vụ phải thụ lý để giải quyết khi người dân đó có khiếu nại không? Nói cách khác, trường hợp này cần được áp dụng khoản 1 Điều 7 hay Khoản 1 Điều 11 của Luật khiếu nại năm 2011 để giải quyết? Trong thực tế đã có hai loại ý kiến như sau:

Loại ý kiến thứ nhất, đứng trên quan điểm xuất phát từ bản chất của pháp luật của Nhà nước ta là mọi quyền, lợi ích hợp pháp của người dân đều được pháp luật bảo hộ, cho rằng đã là quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính mà có đủ cả hai yếu tố là trái pháp luật và xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì họ có quyền khiếu nại và người có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại của họ. Nhóm quan điểm này cũng cho rằng nội dung Khoản 1 Điều 11 phải được hiểu trong sự nhất quán với nội dung Khoản 1 Điều 7 của Luật khiếu nại năm 2011. Tức là phải hiểu quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới, phải đặt trong điều kiện không được trái pháp luật và không xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Loại ý kiến thứ hai, đứng trên quan điểm tuân thủ (một cách máy móc) quy định tại Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại năm 2011, cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới là không thuộc trường hợp được khiếu nại, nên người có thẩm quyền không được thụ lý theo thủ tục giải quyết khiếu nại. Nghĩa là trong trường hợp này người bị xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình cũng không được khiếu nại cho dù quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó là trái pháp luật.

Người viết bài này cho rằng loại ý kiến thứ hai là rất khó chấp nhận, vì hiểu không đúng tinh thần lời văn của điều luật. Cụ thể, điều luật nói quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cấp trên với cấp dưới là không được khiếu nại và thụ lý để giải quyết khiếu nại, là nói trong mối quan hệ cấp dưới không được khiếu nại quyết định chỉ đạo, điều hành của cấp trên và cấp trên cũng không có trách nhiệm phải giải quyết khiếu nại của cấp dưới trong trường hợp đó. Còn trong quan hệ với người thứ ba (cá nhân, tổ chức) mà trái pháp luật và xâm phạm trực tiếp quyền, lợi ích hợp pháp của họ thì họ hoàn được khiếu nại như các trường hợp thông thường.

Hãy thử giả định rằng ta hiểu quy định tại Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại năm 2011 theo cách mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới là không thể bị khiếu nại và do đó cũng không được thụ lý giải quyết, như loại ý kiến thứ hai, là đúng. Thì cách hiểu này sẽ dẫn đến hệ quả là cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể “vô tư” ban hành quyết định hành chính trái pháp luật để trực tiếp xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thông qua hình thưc ra văn bản “chỉ đạo, điều hành” đối với cơ quan hành chính cấp dưới. Hay như cơ quan hành chính cấp dưới nào đó nếu muốn xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì cứ làm văn bản xin ý kiến cấp trên để sau đó cơ quan hành chính cấp trên ra văn bản cho ý kiến “chỉ đạo, điều hành” thì cấp dưới cứ “vô tư” thực hiện, còn người dân thì có khiếu nại cũng không được thụ lý giải quyết, bởi vì đã có Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại “bảo vệ” rồi!? Cấp dưới thì bảo là làm theo “chỉ đạo, điều hành” của cấp trên, còn cấp trên thì trả lời “trường hợp này thuộc quy định tại Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại năm 2011”, nên không giải quyết khiếu nại. Với cách giả định như vậy, thiết nghĩ ai cũng có thể dễ dàng nêu ra một tình huống tương tự. Trong thực tế đã và đang tồn tại một vụ việc gần giống như giả định nêu trên từ năm 2013 đến nay, khiến người trong cuộc rơi vào tình thế “dỡ khóc dỡ cười”.

Đến đây có lẽ ai cũng nhận thức được việc cần hiểu nội dung Khoản 1 Điều 7 với Khoản 1 Điều 11 của Luật khiếu nại năm 2011 như thế nào cho đúng. Để kết thúc bài viết, xin viện dẫn thêm nội dung Khoản 1 Điều 1, Nghị quyết số: 02/2011/NQ-HĐTP, ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính, để mọi người thấy rõ hơn thế nào là một quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính (cũng là đối tượng khiếu nại):

“Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó)”./.

Nguyễn Kỳ Sanh