Bán đấu giá tài sản (BĐGTS) đã được quy định từ Bộ Luật Dân sự 1995 (từ điều 452 đến điều 455) và Chính phủ cụ thể hóa tại Nghị định số 86/1996/NĐ-CP ngày 19/12/1996 và sau đó thay thế bằng Nghị định số 05/2005/NĐ-CP ngày 18/01/2005 về Quy chế BĐGTS; và Bộ Tư pháp ban hành Thông tư 03/2005/TT-BTP ngày 04/5/2005/TT-BTP hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định này. Song qua thực tiễn áp dụng pháp luật trong việc BĐGTS gặp những vướng mắc, bất cập như: hoạt động hành nghề của các tổ chức đấu giá, mức tiền đặt trước trong hoạt động bán đấu giá, tiêu chuẩn để trở hành đấu giá viên, biện pháp hạn chế thông đồng trong đấu gía tài sản v.v.

Năm 2005, Quốc hội khóa XI đã thông qua Bộ Luật Dân sự  mới có hiệu lực từ 01/01/2006, Bộ Luật Dân sự 2005 tiếp tục điều chỉnh về đấu giá tài sản (từ điều 456 đến điều 459). Để tiếp tục cụ thể hóa các quy định về BĐGTS theo Bộ luật Dân sự 2005, đồng thời khắc phục những hạn chế, tồn tại này như đã nêu trên, ngày 04/3/2010 Chính phủ ban hành Nghị định số 17/2010/NĐ-CP về BĐGTS (Nghị định 17) thay thế Nghị định số 05/2005/NĐ-CP. Theo đó, Bộ Tư pháp cũng đã ban hành Thông tư số 23/2010/TT-BTP ngày 06/10/2010/TT-BTP (thay thế Thông tư 03/2005/TT-BTP). Qua 03 năm thực hiện Nghị định 17, phần nào đã tháo gỡ những vướng mắc, khắc phục một số hạn chế và bổ sung điểm mới phát sinh trong thực tiễn thi hành pháp luật về BĐGTS như: đào tạo, bổ nhiệm, cấp chứng chỉ hành nghề cho “Đấu giá viên” (ĐGV); hạn chế việc thành lập Hội đồng BĐGTS, nhất là Hội đồng BĐGTS cấp huyện để bán đấu giá quyền sử dụng đất, quyền khai thác khoáng sản .v.v… Nghị định 17 có quy định trường hợp thành lập Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt; hạn chế việc thông đồng, dìm giá; người từ chối mua không được trả lại tiền đặt trước, khoản tiền này thuộc về người có tài sản bán đấu giá; tài sản chỉ được bán cho người trả giá liền kề nếu giá liền kề đó cộng với khoản tiền đặt trước ít nhất bằng giá đã trả của người từ chối mua (Đ39 NĐ 17); tăng mức tiền đặt trước tối thiểu 1% tối đa 15 %. Đó là những điểm mới đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Tuy nhiên, thực tế cho thấy Nghị định 17 và Thông tư 23/2010/TT-BTP vẫn còn những điểm hạn chế, vướng mắc chưa được xử lý.

Dưới đây, xin trao đổi một số ý kiến liên quan đến các chế định: về đấu giá viên, bồi thường thiệt hại do lỗi ĐGV gây ra; tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp và thành lập HĐBĐG trong trường hợp đặc biệt quy định tại Nghị định 17 và các Thông tư hướng dẫn thi hành Nghị định như sau:

 1. Chế định về Đấu gía viên:  Nghị định 17/2010/NĐ-CP đã dành một chương quy định về ĐGV bao gồm: Tiêu chuẩn, đào tạo nghề đấu giá, cấp chứng chỉ hành nghề đấu giá, những trường hợp không được cấp, cấp lại, thu hồi Chứng chỉ hành nghề đấu giá; quyền và nghĩa vụ, những hành vi bị cấm đối với đấu giá viên. So với Nghị định số 05/2005/NĐ-CP, Nghị định 17/2010/NĐ-CP đã quy định chặt chẽ hơn về tiêu chuẩn, điều kiện hành nghề đối với ĐGV và chỉ có Đấu giá viên mới được cấp “Chứng chỉ hành nghề đấu giá”. Bên cạnh đó theo Nghị định 17, trách nhiệm pháp lý của ĐGV cũng được nâng cao, ĐGV được sử dụng quyền của mình để xử lý trực tiếp, kịp thời các hành vi thông đồng, dìm giá hoặc vi phạm nội quy, quy chế bán đấu giá đối với những người tham gia đấu giá (Đ12 NĐ 17).

 Tuy nhiên điểm hạn chế về ĐGV tại NĐ 17 là chưa mở rộng phạm vi hành nghề của ĐGV nhằm bảo đảm xã hội hóa hoạt động đấu giá, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp đấu giá hoạt động chuyên nghiệp và cạnh tranh lành mạnh. Cụ thể,  tại khoản 1 Điều 12 quy định nghĩa vụ của ĐGV, theo chúng tôi ĐGV không chỉ “làm việc thường xuyên tại một tổ chức đấu giá chuyên nghiệp”  mà có thể làm việc theo hợp đồng tại các cơ quan, tổ chức khác với tư cách “Đấu giá viên hoạt động cá nhân”, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc điều hành cuộc đấu giá (khoản 2 Điều 12 ). Như vậy vừa tạo cơ sở pháp lý để các địa phương, đơn vị có người đủ điều kiện trình Bộ Tư pháp cấp Chứng chỉ hành nghề đấu giá và thực hiện các cuộc đấu giá tài sản (kể cả tài sản thanh lý) của cơ quan, đơn vị, hoặc có thể làm việc tại các doanh nghiệp mà không thuộc tổ chức đấu giá chuyên nghiệp, góp phần nâng cao hiệu quả, đảm bảo an toàn pháp lý về đấu giá trên tất cả các lĩnh vực, tại các địa phương kể cả vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo đáp ứng với chủ trương xã hội hóa hoạt động đấu giá tài sản hiện nay.

2. Về tổ chức bán đấu giá: Nghị định 05/2005/NĐ-CP quy định Người bán đấu giá gồm “Doanh nghiệp BĐGTS; Trung tâm dịch vụ BĐGTS; Hội đồng BĐGTS” (Điều 34 NĐ 05) , Nghị định 17 quy định Tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp gồm: Trung tâm dịch vụ BĐGTS, Doanh nghiệp BĐGTS, doanh nghiệp hoạt động đa ngành nghề có kinh doanh dịch vụ BĐGTS (Điều 14 NĐ 17). Ngoài ra, còn có tổ chức bán đấu giá là Hội đồng BĐGTS cấp huyện (Điều 19 NĐ17) và Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt (Điều 20 NĐ 17). Thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá tài sản theo Nghị định 17 có những hạn chế, vướng mắc cần được tháo gỡ đó là:

          - Quy định về doanh nghiệp BĐGTS tại  Nghị định 17 so với  Nghị định 05 là “bước lùi”. Vì, Nghị định 05 quy định theo hướng “mở”, doanh nghiệp được kinh doanh, dịch vụ BĐGTSkhi có đủ các điều kiện: Có đăng ký kinh doanh dịch vụ BĐGTS; có ít nhất 1 đấu giá viên; có cơ sở vật chất bảo đảm cho việc thực hiện BĐGTS; trong khi đó Nghị định 17 lại quy định theo hướng “đóng”, thêm điều kiện “Người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp BĐGTS phải là đấu giá viên”. Theo đó, không chỉ các doanh nghiệp đã, đang hoạt động kinh doanh dịch vụ BĐGTS được pháp luật công nhận, khi Nghị định 17 có hiệu lực thì vướng mắc ngay điều kiện này đã làm hạn chế đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Có trường hợp Giám đốc doanh nghiệp không là ĐGV đã ký kết, việc tổ chức đấu giá do ĐGV thực hiện nhưng khi có tranh chấp các bên “nại” ra là  “Người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp không là Đấu giá viên”, dẫn đến hợp đồng vô hiệu từ khi ký kết, vấn đề này cần được nghiên cứu, trao đổi để có hướng khắc phục, đảm bảo phù hợp của hệ thống pháp luật.

Đề xuất: Sửa đổi, bổ sung các quy định này theo hướng mở, đối với các Doanh nghiệp hoạt động đa ngành, đa nghề được thành lập và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, được kinh doanh dịch vụ BĐGTS khi doanh nghiệp có ít nhất 01 ĐGV làm việc thường xuyên tại doanh nghiệp và có đăng ký kinh doanh lĩnh vực bán đấu giá, không nhất thiết “Người đại diện theo pháp luật phải là ĐGV” như quy định hiện hành làm hạn chế sự cạnh tranh lành mạnh của doanh nghiệp. Mặt khác, nên quy định “mở” cho ĐGV có thể thành lập tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp là loại hình doanh nghiệp tư nhân do ĐGV làm chủ hoặc ĐGV có thể hoạt động cá nhân như Luật sư nhằm thúc đẩy việc xã hội hóa công tác BĐGTS sớm hình thành thị trường công khai, minh bạch, cạnh tranh đúng pháp luật. 

- Quy định về các tổ chức bán đấu giá không chuyên nghiệp gồm:  Hội đồng BĐGTS cấp huyện và Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt. Chế định về Hội đồng BĐGTS cơ bản được hiểu và thực hiện thống nhất trên địa bàn ở các địa phương để BĐGTS là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

 Tuy nhiên chế định về bồi thường thiệt hại do lỗi ĐGV gây ra tại Nghị định 17 chưa đảm bảo tính thống nhất một nội dung trong cùng văn bản của cơ quan quan ban hành và không phù hợp với các quy định văn bản pháp luật khác như Bộ Luật Dân sự 2005, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và pháp luật về tố tụng dân sự, hành chính. Cụ thể tại Khoản 7 Điều 18 Nhị định 17, nghĩa vụ của tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp “Bồi thường thiệt hại do lỗi của đấu giá viên và các nhân viên khác của tổ chức mình gây ra trong khi thực hiện BĐGTS” nhưng tại khoản 3 Điều 21 quy định “Cơ quan ra quyết định thành lập Hội đồng BĐGTS có trách nhiệm giải quyết khiếu nại sau khi Hội đồng giải thể và bồi thường thiệt hại do lỗi của đấu giá viên, thành viên của Hội đồng gây ra trong khi thực hiện BĐGTS”; trong khi đó Hội đồng BĐGTS đã ký hợp đồng với tổ  chức bán đấu giá chuyên nghiệp để tổ chức này cử đấu giá viên điều hành cuộc đấu giá tài sản quy định tại điểm b khoản 1 Điều 21 Nghị định 17. Vấn đền này có ý kiến cho rằng do quy định nghĩa vụ của của ĐGV tại khoản 6 Điều 12 “Bồi hoàn thiệt hại do lỗi của mình gây ra cho tổ chức BĐGTS theo quy định của pháp luật”. Như vậy tổ chức đấu giá tài sản có thể hiểu khác nhau, vì chế định này các bên có quyền và nghĩa vụ về bồi thường thiệt hại hiểu theo hướng có lợi. Ví dụ: tổ chức bán đáu giá là doanh nghiệp “chuyển nghĩa vụ bồi thường” do ĐGV của mình cử điều hành cuộc đấu giá gây thiệt hại sang Hội đồng BĐGTS theo khoản 3 Điều 21. Ngược lại, Hội đồng BĐGTS chỉ thực hiện nghĩa vụ bồi thường thuộc trách nhiệm của tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp theo khoản 2 Điều 14 mới đúng (chứ không phải khoản 7 Điều 18), và lập luận rằng: Hội đồng BĐGTS không phải là tổ chức bán đấu giá và việc điều hành cuộc đấu giá đã hợp đồng với tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp do đó tổ chức này phải có nghĩa vụ bồi thường thiệt hại do thành viên của mình gây ra và có quyền yêu cầu ĐGV thuộc tổ chức mình bồi hoàn theo khoản 6 Điều 12.

Quy định trên làm cho các địa phương rất ngại ký hợp đồng với tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp để cử ĐGV điều hành cuộc đấu giá, mà muốn thành lập Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt, nhằm tăng thêm các khoản thu, tiết kiệm các chi phí, và không phải lệ thuộc vào hoạt động của tổ chức BĐG chuyên nghiệp, nhất là khi ĐGV gây thiệt hại thì phải bồi thường, việc yêu cầu bồi hoàn gặp không ít khó khăn nhất là kinh phí bồi thường do ĐGV gây ra lớn (như QSD ), khả năng bồi hoàn của ĐGV lệ thuộc vào từng hoàn cảnh cụ thể, trong khi đó nếu Hội đồng BĐGTS hoặc Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt thì việc bồi thường, bồi hoàn theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có tính khả thi cao hơn. Đây là một trong những nguyên nhân mà các cơ quan, đơn vị, địa phương không muốn hợp đồng với tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp thực hiện đấu giá, nhất là cấp huyện muốn thành lập Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt để đấu giá quyền sử dụng đất tại địa phương.

Đề xuất: Sửa đổi, bổ sung chế định này theo hướng chỉ sử dụng cụm từ “tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp” gọi tắt là “tổ chức bán đấu giá” tại các điều khoản trong Nghị định 17 và các Hội đồng BĐGTS cấp huyện, Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt không thuộc tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp và bỏ cụm từ “do lỗi của đấu giá viên” tại khoản 3 Điều 21 Nghị định 17 như đã nêu trên.

3. Việc thành lập Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt để bán đấu giá quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất được bán đấu giá là quyền tài sản, quyền tài sản là đối tượng của đấu giá khi nó có thể trị giá được bằng tiền và được phép tham gia giao dịch. Hiện nay có những tài sản đấu giá là quyền tài sản như quyền sử dụng đất, quyền sở hữ trí tuệ, quyền đối với phần góp vốn trong công ty, quyền khai thác tài nguyên thiên nhiên, quyền sử dụng tần số vô tuyến điện .v.v… khi tham gia giao dịch theo quy định của pháp luật chuyên ngành, cụ thể khi giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất phải thông qua đấu giá theo Quy chế ban hành kèm theo Quyết định 216/2005/QĐ-TTg ngày 31/8/2005 của Thủ tướng Chính phủ hoặc đấu giá quyền khai thác khoáng sản theo quy định tại Điều 79 Luật Khoáng sản 2010 và Nghị định 22/2012/NĐ-CP ngày 26/3/2012 của Chính phủ Quy định về đấu giá quyền khai thác khoáng sản và các quy định của pháp luật về đấu giá tài sản. Nghị định 17 đã dự liệu đến một số trường hợp phải thành lập Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt để BĐGTS nhà nước, tài sản là quyền sử dụng đất giá có giá trị lớn, phức tạp hoặc trong trường hợp không thuê được tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp thực hiện việc bán đấu giá; Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt không phải ký hợp đồng với tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp để tổ chức này cử đấu giá viên điều hành cuộc BĐGTS của Hội đồng. Do đó nhiều địa phương mong muốn được thành lập Hội đồng BĐGTS trong trường hợp đặc biệt để đấu giá quyền sử dụng đất tại địa phương, không phải thông qua tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp. Có thể nói sau khi Nghị định 17 có hiệu lực, các tổ chức BĐGTS chuyên nghiệp cũng như các tổ chức phát triển quỹ đất và UBND, Hội đồng BĐGTS quyền sử dụng đất cấp huyện chưa có điều kiện thực hiện ngay nên gặp khó khăn, vướng mắc ban đầu, nay đã được từng bước xử lý. Đến nay hoạt động đấu giá quyền sử dung đất từng bước đã đi vào nề nếp. Tuy nhiên, vẫn còn những vấn đề tồn tại chưa được cơ quan Trung ương tháo gỡ đó là “trường hợp phức tạp” đối với tài sản là quyền sử dụng đất. Nội dung này được quy định tại khoản 1 Điều 20 Nghị định 17, Khoản 1 Điều 12 Thông tư 23/2010/TT-BTP của Bộ Tư pháp và khoản 1 Điều 7 Thông tư 48/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính vẫn chưa làm rõ được “Quyền sử dụng đất trong trường hợp phức tạp theo quy định của pháp luật”. Có thể nói quy định này rất chung chung không phù hợp với khoản 2 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là “Văn bản quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác”.

Trong khi cấp trên chưa quy định, UBND cấp tỉnh căn cứ: Khoản 4 Điều 7 Luật Đất đai 2003, điểm c khoản 1 Điều 16 Quyết định 216/2005/QĐ –TTg, khoản 1 Điều 20 Nghị định 17/2010/NĐ-CP ngày 04/3/2010 của Chính phủ và khoản 1 Điều 12 Thông tư 23/2010/TT-BTP ngày 06/12/2010 của Bộ Tư pháp, đã đưa ra một số trường hợp cụ thể để xác định là trường hợp phức tạp đối với đất được đưa ra đấu giá khi ban hành Quy chế đấu giá quyền sử dụng đất (giá trị lớn đã được quy định tại của Bộ Tài chính). Tuy nhiên, vấn đề này theo Bộ Tư pháp là quy định vượt thẩm quyền, còn theo chúng tôi việc xác định tài sản nhà nước có giá trị lớn đã được Bộ Tài chính quy định thì việc xác định tính phức tạp của vị trí đất do UBND cấp tỉnh (người đại diện chủ sở hữu về đất đai) thực hiện là đúng thẩm quyền theo pháp luật về đất đai.

Nội dung quy định về Quyền sử dụng đất trong trường hợp phức tạp đến nay vẫn chưa được cấp trên hướng dẫn cụ thể gây khó khăn có các địa phương khi thành lập Hội đồng đấu giá quyền sử dụng đất theo Nghị định 17 của Chính phủ và Thông tư 48/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính, đây là một trong những nội dung vướng mắc trong đấu giá quyền sử dụng đất theo Nghị định 17 sớm được thảo gỡ.

Đề xuất: Trước mắt Bộ Tư pháp cần tham mưu Chính phủ sớm sửa, đổi bổ sung Nghị định 17 khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên. Về lâu dài đề nghị Bộ Tài chính - Bộ Tài nguyên và Môi trường tham mưu Chính phủ (đại diện chủ sở hữu về đất đai) ban hành Quy chế đấu giá nhận quyền sử dụng đất (thay Quyết định 216/2005/QĐ-TTg) để việc áp dụng thống nhất trên phạm vi cả nước./.

Văn Đoàn